Con la radicación el pasado 19 de mayo de una nueva consulta popular compuesta por 16 preguntas —12 sobre derechos laborales y 4 sobre salud pública—, el Gobierno del presidente Gustavo Petro volvió a activar el mecanismo de participación ciudadana que días antes había sido bloqueado en el Senado. La decisión abrió un intenso debate jurídico y político que ha derivado en la descalificación de la iniciativa, en un nuevo intento por restar crédito al mandato popular de impulsar las reformas sociales desde el el constituyente primario.
La consulta, que ya es reconocida por algunos medios como “Consulta Popular 2.0”, fue presentada por los ministros Guillermo Alfonso Jaramillo (Salud), Antonio Sanguino (Trabajo) y Armando Benedetti (Interior) ante la Secretaría del Senado, con la firma de todo el gabinete. Sin embargo, el hecho de que la presentación se hiciera en ausencia del presidente Petro —quien se encontraba de visita en Europa— generó controversia. El ministro de Salud, en calidad de ministro delegatario, asumió temporalmente funciones presidenciales, y fue quien formalizó el trámite ante el Congreso.
¡Quedaron radicadas las 16 preguntas de la #ConsultaPopular! 🇨🇴
En un trabajo articulado entre el @MinTrabajo, @MinSaludCol y el @MinInterior, el Gobierno nacional presentó nuevamente un listado de preguntas que serán objeto de debate en el Congreso de la República; los cuatro… pic.twitter.com/TI8awMVT6c— MinInterior Colombia (@MinInterior) May 20, 2025
Una consulta rechazada que vuelve a escena
La primera línea crítica que argumentan los opositores de la iniciativa es que la nueva consulta incurre en dos irregularidades: primero, que contiene las mismas 12 preguntas que ya fueron rechazadas por el Senado el 14 de mayo; y segundo, que la iniciativa fue presentada por un ministro delegatario, lo que —a su juicio— configuraría una extralimitación de funciones por parte de un funcionario no elegido popularmente.
Sin embargo, una revisión del marco normativo vigente no muestra una prohibición expresa que impida la presentación de una nueva consulta popular, incluso si retoma preguntas ya debatidas. La Ley Estatutaria 1757 de 2015 —que regula este tipo de mecanismos— no contempla restricciones de reiteración dentro de una misma legislatura, ni limita la posibilidad de incluir temas ya votados negativamente por el Congreso, siempre que se tramite como una nueva solicitud formal.
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¿Está prohibido reiterar una consulta popular en la misma legislatura?
A diferencia de los proyectos de ley ordinaria, que no pueden ser reintroducidos en la misma legislatura si ya fueron archivados (según el artículo 190 del reglamento del Congreso), las consultas populares no están sujetas a esa restricción. El trámite se inicia con una solicitud del Presidente —con la firma de todos sus ministros— que debe ser evaluada por el Senado, el cual emite un “concepto previo favorable” para autorizar la convocatoria. Si el Senado la niega, no se produce un archivo definitivo, ni se inhabilita jurídicamente al Ejecutivo para insistir en otro intento.
En este caso, el Gobierno presentó un nuevo documento con 16 preguntas, de las cuales cuatro son nuevas y abordan temas relacionados con la reforma a la salud. Aunque se mantengan las 12 preguntas laborales ya rechazadas, la adición de nuevas temáticas le otorga un carácter distinto a la iniciativa. Al tratarse de una nueva radicación, con nuevo número de expediente, y dado que no existe norma que lo impida, el Senado puede volver a pronunciarse.
El papel del ministro delegatario: ¿quién puede presentar una consulta popular?
El segundo foco del debate está en la figura del ministro Guillermo Alfonso Jaramillo, quien radicó la solicitud actuando como ministro delegatario, durante la ausencia temporal del presidente Petro. Esta figura se activa mediante decreto, cuando el mandatario se ausenta del país y delega algunas funciones presidenciales en un miembro del gabinete.
Para algunos sectores críticos, esa delegación no bastaría para dar validez a un acto tan trascendental como una consulta popular. Cuestionan que un funcionario no elegido por voto directo asuma la tarea de plantear al Congreso una iniciativa que pretende consultar al pueblo colombiano sobre reformas estructurales. Pero el procedimiento seguido por el Gobierno estuvo acompañado por la firma de todos los ministros y se basó en una instrucción directa del Presidente.
El ministro delegatario no firmó ningún decreto de convocatoria ni actuó por cuenta propia. Lo que se hizo fue presentar ante el Senado una nueva solicitud oficial, en nombre del Gobierno nacional, con todos los requisitos constitucionales: un pliego de preguntas, la firma del gabinete y el inicio formal del trámite previsto en el artículo 104 de la Constitución.
En Colombia es práctica común que, durante ausencias presidenciales, se deleguen funciones administrativas de alto nivel en ministros a través de decretos específicos. Mientras no se sobrepasen los límites de esa delegación —y no haya objeciones sobre la validez del acto administrativo—, la presentación realizada por Jaramillo se mantiene dentro del margen legal.
¿Qué debe pasar ahora con la consulta?
La presentación de la solicitud activa un procedimiento con tiempos definidos. Según la Ley 1757 de 2015, el Senado tiene un plazo de un mes calendario para emitir su concepto sobre la conveniencia de convocar al pueblo a las urnas. En este caso, ese plazo se cumple aproximadamente el 19 de junio, justo antes del cierre de la actual legislatura.
Si el Senado emite un concepto favorable, el presidente deberá expedir un decreto de convocatoria dentro de los ocho días siguientes. En dicho decreto se deberá fijar la fecha de votación, que debe realizarse dentro de los tres meses posteriores al aval del Senado. La consulta, por ley, no puede coincidir con otra jornada electoral, por lo que no podría celebrarse el mismo día de las elecciones territoriales de octubre.
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Para que el resultado de la consulta sea obligatorio, se requiere que al menos el 33% del censo electoral participe (aproximadamente 13 millones de votantes) y que la mitad más uno de los votos válidos responda afirmativamente. Si se cumplen esas condiciones, la decisión popular tiene fuerza vinculante. Y si el Congreso no legisla sobre los temas aprobados, el Presidente podrá expedir decretos con fuerza de ley para implementarlos.
Un trámite válido, pero en el filo de la política
Desde el punto de vista normativo, la nueva consulta puede avanzar sin que se configure, hasta ahora, una irregularidad legal evidente. Tiene el respaldo de todo el gabinete, incluye nuevas preguntas, fue radicada como un nuevo trámite y respeta las condiciones de procedimiento fijadas por la Constitución y la ley.
La oposición ha anticipado que podría acudir a la Corte Constitucional si el trámite avanza, mientras el Gobierno defiende la consulta como un mecanismo legítimo para destrabar reformas bloqueadas en el Congreso y darle voz directa al pueblo sobre asuntos laborales y de salud.
Lo que está en juego no es solo la validez de una iniciativa, sino también el equilibrio entre las reglas del juego democrático representativo y el uso excepcional de la consulta popular como vía de decisión directa. Un terreno donde el margen legal existe, pero donde el respaldo político y ciudadano será decisivo.
